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??11月14日，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，標(biāo)志著我國低空空域管理改革的破冰，引發(fā)公眾空前關(guān)注。 ??? 破冰帶來的效應(yīng)，對自稱狂熱飛行愛好者的李晨來說，不僅是自由飛翔夢想的滿足，還有事業(yè)上更寬闊的道路。李晨是精功(北京)通用航空公司董事長，他組建的飛行俱樂部有20多個渴望飛翔的會員。 ??? 對于像溫州商人朱松斌一樣，為了“過把癮”未經(jīng)批準(zhǔn)就上天結(jié)果被通報批評、罰款的“黑飛”者，破冰帶給他們的是“落地加油被舉報、緊急開動就逃跑”時代的終結(jié)，是“黑飛”合法化的希望。 ??? 對于民航部門來說，發(fā)展航空強(qiáng)國的夢想雖非指日可待，但破冰就意味著已經(jīng)開啟了這段航程。 ??? 業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，低空開放將激活億萬元投資市場。然而，伴隨而來的難題是，如何在幾乎空白的圖紙上，規(guī)劃出架構(gòu)合理、責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)行流暢的一系列法律、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)。 ??? 根據(jù)我國立法，意見不是法律、法規(guī)或者規(guī)章，不具有法律拘束力，一位業(yè)內(nèi)專家解釋，當(dāng)前首要做的是推進(jìn)正在征求意見的航空法通過實(shí)施。 ??? 在通航領(lǐng)域被稱為“最資深”的中國民航局運(yùn)輸司通用航空處副處長靳軍號稱，目前空軍和空管委正在著手制定相應(yīng)的落實(shí)措施，以推進(jìn)低空空域管理改革試點(diǎn)以及配套的理論體系、法規(guī)體系、運(yùn)營管理體系和服務(wù)保障體系建設(shè)等工作。 私飛需求力推制度改革 ??? 我國低空空域管理改革的呼聲由來已久，至少近5年來，不斷有人大代表遞交提案。 ?? “我國空域目前由軍方集中管理，只有京滬、京廣和滬廣等28條航線部分有限的空域交由民航管理。”中國航空運(yùn)輸協(xié)會市場研究部部長朱慶宇稱。 ??? 在這種管理方式下，私人飛行想要上天并不容易。除了駕駛員執(zhí)照、飛行器適航許可外，私飛還必須提前向空管部門報計(jì)劃，“一飛一報”。如果是跨省、跨軍區(qū)飛行，手續(xù)則更加復(fù)雜。如果再遇上與軍方?jīng)_突，或者天氣原因、航線沖突等，申請計(jì)劃往往就批不下來。 ????在李晨看來，飛行不易之外，還有飛機(jī)管理保養(yǎng)問題。國內(nèi)具有資質(zhì)的通航機(jī)構(gòu)為數(shù)不多，基礎(chǔ)設(shè)施更是少得可憐，買一架飛機(jī)卻面臨“飛也沒處飛，停也沒處停”的尷尬。 ??? 盡管如此，國內(nèi)還是有一批飛行發(fā)燒友，“黑飛”的不在少數(shù)。旺盛的私人飛機(jī)市場需求，推動著制度上的改革。 ??? 除此之外，空域管理改革破冰，無疑也得益于因中國綜合國力增強(qiáng)和國家外交能力提高所贏得的穩(wěn)定國際關(guān)系，特別是國家防空能力的提高，前述業(yè)內(nèi)專家強(qiáng)調(diào)。 ??? 而國家的另一個重要目的，則意在推動國內(nèi)需求市場發(fā)展。意見中預(yù)計(jì)，今后10年間我國通用航空年均增長將達(dá)到15%以上，低空開放有利于促進(jìn)通用航空事業(yè)、航空制造業(yè)和綜合交通運(yùn)輸體系的發(fā)展。 ??? 這種帶動作用并不局限于飛機(jī)產(chǎn)業(yè)，而是涉及一連串的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條，朱慶宇說，促進(jìn)包括新材料、電子、動力等一系列領(lǐng)域的創(chuàng)新。 軍民航線或建統(tǒng)一服務(wù)機(jī)構(gòu) ??? 要實(shí)現(xiàn)自由飛行，低空空域管理改革是首先要厘清的問題。實(shí)際上，我國低空空域管理改革歷經(jīng)數(shù)年。2004年召開首次全國空管工作會議，即提出有計(jì)劃地開放低空空域。2009年10月，空管委召開低空空域管理改革研討會，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為“具有里程碑意義”。 ????但目前為止，關(guān)于低空飛行的法律法規(guī)屈指可數(shù)。主要的僅有1995年的民用航空法對通用航空算是給出了法律定義，此外還有飛行基本規(guī)則；2003年5月1日，國務(wù)院頒布了《通用航空飛行管制條例》，簡化了臨時飛行空域使用的審批流程。 ??? 航空法的出臺將對空域改革有直接推動作用，前述專家說，1995年的民用航空法由于調(diào)整范圍的限制，無力對空域這一航空領(lǐng)域的核心問題作出規(guī)定，只有航空法的出臺才能為空域管理體制改革確定原則、方向，甚至制定具體的制度。 ??? 此外，目前正在醞釀修改的《通用航空飛行管制條例》和擬制定的“空域使用管理法”也涉及空域管理改革。上述專家解釋說，空域使用管理法期待將中國所有空域資源像土地資源一樣進(jìn)行劃分和規(guī)定，而這必然要以航空法通過為前提。 ??? 僅就低空空域，此次意見中提出各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域3類。 ??? 按此劃分，管制空域的使用審批程序與現(xiàn)有的相一致；監(jiān)視空域，設(shè)置在比較敏感的區(qū)域，審批要求相對管制空域要低；報告空域則是相對開放的空域，每次飛行只要事先報備，確保能讓雷達(dá)看得見、能聯(lián)系上，就可以不需審批。 ??? 靳軍號稱，目前空軍和空管委正在著手意見配套措施的設(shè)立，大體步驟是將長春、廣州一南一北兩個低空空域管理改革試點(diǎn)的范圍逐漸擴(kuò)大到沈陽、廣州管制區(qū)；同時北京、蘭州、濟(jì)南、南京、成都飛行管制區(qū)將逐步開展相應(yīng)的試點(diǎn)工作；各個區(qū)先要對空域分類、大小進(jìn)行劃設(shè)，然后制定出目視航圖，明確管制、監(jiān)視和報告空域的范圍，逐步完善配套的服務(wù)保障體系建設(shè)；最后會逐步過渡到成立一個專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)對軍航、民航實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，針對低空空域的用戶提供包括氣象、航行信息等配套服務(wù)。 ??? 也有專家對意見的貫徹落實(shí)提出了擔(dān)憂。盡管意見創(chuàng)設(shè)了監(jiān)視空域，特別是報告空域，極大放松了空域使用審批管理，但如果監(jiān)視、報告空域劃設(shè)不合理，各個監(jiān)視、報告空域被管制空域隔離成一座座的“孤島”，那么意見的初衷仍然難以達(dá)到，通用航空依然飛不起來。 兩類標(biāo)準(zhǔn)需同步設(shè)立 ??? 飛機(jī)在低空飛行就像汽車在馬路上行駛一樣方便，這是我們發(fā)展的一個方向，解興權(quán)說。身為飛行愛好者的他更將低空開放稱作一種“夢想的自由，飛翔的自由，空間的自由”。 ??? 然而，開放絕不是雜亂無章的自由，解興權(quán)強(qiáng)調(diào)，所有進(jìn)入空域的飛機(jī)，都要遵循運(yùn)行規(guī)范，即運(yùn)行資質(zhì)合格；還要遵循市場管理規(guī)則，即要合法飛行。 ??? 所謂合法飛行，朱慶宇解釋，所有飛機(jī)在飛行前還是要報備飛行路線、時間、是否要打標(biāo)語、放氣球等。在報備后就一定要遵守相應(yīng)規(guī)則嚴(yán)格執(zhí)行，不能飛出航線、超時，不能隨便做各種活動。飛機(jī)和機(jī)動車一樣需要遵守交通規(guī)則。 ??? 飛機(jī)飛出航線被誤打下來的事情在國外也發(fā)生過。朱慶宇說，正是出于安全上的考慮，與發(fā)展低空飛行必須同步進(jìn)行的，則是監(jiān)管手段以及服務(wù)保障體系的進(jìn)步，包括導(dǎo)航、氣象、加油、雷達(dá)監(jiān)視等。 ??? 在解興權(quán)看來，伴隨空域改革有兩大方面的標(biāo)準(zhǔn)亟需制定。 ??? 第一類為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括飛行器、機(jī)場配套、服務(wù)保障體系等硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，以及飛行資格、培訓(xùn)資格、飛行過程等一系列標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)存技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)對不同主體統(tǒng)一用航空公司標(biāo)準(zhǔn)要求，這就會因要求太高而將普通主體排除在飛行行列之外。 ??? 第二類為市場準(zhǔn)入類標(biāo)準(zhǔn)，包括監(jiān)管、審批、成立通航公司、娛樂俱樂部、航空學(xué)校等標(biāo)準(zhǔn)。目前并沒有對市場主體進(jìn)行細(xì)分，沒有對其資質(zhì)和經(jīng)營范圍進(jìn)行劃定，往往讓各類主體在市場上遭遇法律困惑。 ??? 對于各類使用低空空域飛行主體，靳軍號指出當(dāng)前在低空空域開展飛行活動的主體較多，成分較復(fù)雜，除通用航空企業(yè)、私人飛行愛好者外，還包括警用航空器、交通部海上救助航空器等，這需要多部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，齊抓共管。 ??? 未來空域劃分、試點(diǎn)區(qū)推廣，到繪制成確定航圖，必定需要民航和軍空委雙方反復(fù)溝通。靳軍號說，對外界來講，最好的事情就是確定低空1000米一定是要開放的，這本身就標(biāo)志著未來通用航空發(fā)展將面臨著越來越好的外部環(huán)境。

??? 破冰帶來的效應(yīng)，對自稱狂熱飛行愛好者的李晨來說，不僅是自由飛翔夢想的滿足，還有事業(yè)上更寬闊的道路。李晨是精功(北京)通用航空公司董事長，他組建的飛行俱樂部有20多個渴望飛翔的會員。

??? 對于像溫州商人朱松斌一樣，為了“過把癮”未經(jīng)批準(zhǔn)就上天結(jié)果被通報批評、罰款的“黑飛”者，破冰帶給他們的是“落地加油被舉報、緊急開動就逃跑”時代的終結(jié)，是“黑飛”合法化的希望。

??? 對于民航部門來說，發(fā)展航空強(qiáng)國的夢想雖非指日可待，但破冰就意味著已經(jīng)開啟了這段航程。

??? 業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，低空開放將激活億萬元投資市場。然而，伴隨而來的難題是，如何在幾乎空白的圖紙上，規(guī)劃出架構(gòu)合理、責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)行流暢的一系列法律、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)。

??? 根據(jù)我國立法，意見不是法律、法規(guī)或者規(guī)章，不具有法律拘束力，一位業(yè)內(nèi)專家解釋，當(dāng)前首要做的是推進(jìn)正在征求意見的航空法通過實(shí)施。

??? 在通航領(lǐng)域被稱為“最資深”的中國民航局運(yùn)輸司通用航空處副處長靳軍號稱，目前空軍和空管委正在著手制定相應(yīng)的落實(shí)措施，以推進(jìn)低空空域管理改革試點(diǎn)以及配套的理論體系、法規(guī)體系、運(yùn)營管理體系和服務(wù)保障體系建設(shè)等工作。

私飛需求力推制度改革

??? 我國低空空域管理改革的呼聲由來已久，至少近5年來，不斷有人大代表遞交提案。

?? “我國空域目前由軍方集中管理，只有京滬、京廣和滬廣等28條航線部分有限的空域交由民航管理。”中國航空運(yùn)輸協(xié)會市場研究部部長朱慶宇稱。

??? 在這種管理方式下，私人飛行想要上天并不容易。除了駕駛員執(zhí)照、飛行器適航許可外，私飛還必須提前向空管部門報計(jì)劃，“一飛一報”。如果是跨省、跨軍區(qū)飛行，手續(xù)則更加復(fù)雜。如果再遇上與軍方?jīng)_突，或者天氣原因、航線沖突等，申請計(jì)劃往往就批不下來。

????在李晨看來，飛行不易之外，還有飛機(jī)管理保養(yǎng)問題。國內(nèi)具有資質(zhì)的通航機(jī)構(gòu)為數(shù)不多，基礎(chǔ)設(shè)施更是少得可憐，買一架飛機(jī)卻面臨“飛也沒處飛，停也沒處停”的尷尬。

??? 盡管如此，國內(nèi)還是有一批飛行發(fā)燒友，“黑飛”的不在少數(shù)。旺盛的私人飛機(jī)市場需求，推動著制度上的改革。

??? 除此之外，空域管理改革破冰，無疑也得益于因中國綜合國力增強(qiáng)和國家外交能力提高所贏得的穩(wěn)定國際關(guān)系，特別是國家防空能力的提高，前述業(yè)內(nèi)專家強(qiáng)調(diào)。

??? 而國家的另一個重要目的，則意在推動國內(nèi)需求市場發(fā)展。意見中預(yù)計(jì)，今后10年間我國通用航空年均增長將達(dá)到15%以上，低空開放有利于促進(jìn)通用航空事業(yè)、航空制造業(yè)和綜合交通運(yùn)輸體系的發(fā)展。

??? 這種帶動作用并不局限于飛機(jī)產(chǎn)業(yè)，而是涉及一連串的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條，朱慶宇說，促進(jìn)包括新材料、電子、動力等一系列領(lǐng)域的創(chuàng)新。

軍民航線或建統(tǒng)一服務(wù)機(jī)構(gòu)

??? 要實(shí)現(xiàn)自由飛行，低空空域管理改革是首先要厘清的問題。實(shí)際上，我國低空空域管理改革歷經(jīng)數(shù)年。2004年召開首次全國空管工作會議，即提出有計(jì)劃地開放低空空域。2009年10月，空管委召開低空空域管理改革研討會，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為“具有里程碑意義”。

????但目前為止，關(guān)于低空飛行的法律法規(guī)屈指可數(shù)。主要的僅有1995年的民用航空法對通用航空算是給出了法律定義，此外還有飛行基本規(guī)則；2003年5月1日，國務(wù)院頒布了《通用航空飛行管制條例》，簡化了臨時飛行空域使用的審批流程。

??? 航空法的出臺將對空域改革有直接推動作用，前述專家說，1995年的民用航空法由于調(diào)整范圍的限制，無力對空域這一航空領(lǐng)域的核心問題作出規(guī)定，只有航空法的出臺才能為空域管理體制改革確定原則、方向，甚至制定具體的制度。

??? 此外，目前正在醞釀修改的《通用航空飛行管制條例》和擬制定的“空域使用管理法”也涉及空域管理改革。上述專家解釋說，空域使用管理法期待將中國所有空域資源像土地資源一樣進(jìn)行劃分和規(guī)定，而這必然要以航空法通過為前提。

??? 僅就低空空域，此次意見中提出各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域3類。

??? 按此劃分，管制空域的使用審批程序與現(xiàn)有的相一致；監(jiān)視空域，設(shè)置在比較敏感的區(qū)域，審批要求相對管制空域要低；報告空域則是相對開放的空域，每次飛行只要事先報備，確保能讓雷達(dá)看得見、能聯(lián)系上，就可以不需審批。

??? 靳軍號稱，目前空軍和空管委正在著手意見配套措施的設(shè)立，大體步驟是將長春、廣州一南一北兩個低空空域管理改革試點(diǎn)的范圍逐漸擴(kuò)大到沈陽、廣州管制區(qū)；同時北京、蘭州、濟(jì)南、南京、成都飛行管制區(qū)將逐步開展相應(yīng)的試點(diǎn)工作；各個區(qū)先要對空域分類、大小進(jìn)行劃設(shè)，然后制定出目視航圖，明確管制、監(jiān)視和報告空域的范圍，逐步完善配套的服務(wù)保障體系建設(shè)；最后會逐步過渡到成立一個專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)對軍航、民航實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，針對低空空域的用戶提供包括氣象、航行信息等配套服務(wù)。

??? 也有專家對意見的貫徹落實(shí)提出了擔(dān)憂。盡管意見創(chuàng)設(shè)了監(jiān)視空域，特別是報告空域，極大放松了空域使用審批管理，但如果監(jiān)視、報告空域劃設(shè)不合理，各個監(jiān)視、報告空域被管制空域隔離成一座座的“孤島”，那么意見的初衷仍然難以達(dá)到，通用航空依然飛不起來。

兩類標(biāo)準(zhǔn)需同步設(shè)立

??? 飛機(jī)在低空飛行就像汽車在馬路上行駛一樣方便，這是我們發(fā)展的一個方向，解興權(quán)說。身為飛行愛好者的他更將低空開放稱作一種“夢想的自由，飛翔的自由，空間的自由”。

??? 然而，開放絕不是雜亂無章的自由，解興權(quán)強(qiáng)調(diào)，所有進(jìn)入空域的飛機(jī)，都要遵循運(yùn)行規(guī)范，即運(yùn)行資質(zhì)合格；還要遵循市場管理規(guī)則，即要合法飛行。

??? 所謂合法飛行，朱慶宇解釋，所有飛機(jī)在飛行前還是要報備飛行路線、時間、是否要打標(biāo)語、放氣球等。在報備后就一定要遵守相應(yīng)規(guī)則嚴(yán)格執(zhí)行，不能飛出航線、超時，不能隨便做各種活動。飛機(jī)和機(jī)動車一樣需要遵守交通規(guī)則。

??? 飛機(jī)飛出航線被誤打下來的事情在國外也發(fā)生過。朱慶宇說，正是出于安全上的考慮，與發(fā)展低空飛行必須同步進(jìn)行的，則是監(jiān)管手段以及服務(wù)保障體系的進(jìn)步，包括導(dǎo)航、氣象、加油、雷達(dá)監(jiān)視等。

??? 在解興權(quán)看來，伴隨空域改革有兩大方面的標(biāo)準(zhǔn)亟需制定。

??? 第一類為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括飛行器、機(jī)場配套、服務(wù)保障體系等硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，以及飛行資格、培訓(xùn)資格、飛行過程等一系列標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)存技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)對不同主體統(tǒng)一用航空公司標(biāo)準(zhǔn)要求，這就會因要求太高而將普通主體排除在飛行行列之外。

??? 第二類為市場準(zhǔn)入類標(biāo)準(zhǔn)，包括監(jiān)管、審批、成立通航公司、娛樂俱樂部、航空學(xué)校等標(biāo)準(zhǔn)。目前并沒有對市場主體進(jìn)行細(xì)分，沒有對其資質(zhì)和經(jīng)營范圍進(jìn)行劃定，往往讓各類主體在市場上遭遇法律困惑。

??? 對于各類使用低空空域飛行主體，靳軍號指出當(dāng)前在低空空域開展飛行活動的主體較多，成分較復(fù)雜，除通用航空企業(yè)、私人飛行愛好者外，還包括警用航空器、交通部海上救助航空器等，這需要多部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，齊抓共管。

??? 未來空域劃分、試點(diǎn)區(qū)推廣，到繪制成確定航圖，必定需要民航和軍空委雙方反復(fù)溝通。靳軍號說，對外界來講，最好的事情就是確定低空1000米一定是要開放的，這本身就標(biāo)志著未來通用航空發(fā)展將面臨著越來越好的外部環(huán)境。