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對(duì)話人 北京航空航天大學(xué)航空法研究所執(zhí)行所長(zhǎng) 劉浩 《法制日?qǐng)?bào)》記者 任雪 對(duì)話動(dòng)機(jī) 　　一段時(shí)間以來(lái)，“低空開(kāi)放”、“開(kāi)放低空領(lǐng)域”、“低空空域開(kāi)放”等概念成為社會(huì)關(guān)注的話題，一方面，不斷有人提出適度開(kāi)放低空，以滿足正在迅速發(fā)展的私人飛機(jī)市場(chǎng)的需求；一方面，也有公眾擔(dān)心，放開(kāi)低空，是否會(huì)增加一些不可預(yù)知的安全隱患。 　　近日在北京航空航天大學(xué)舉辦的第三屆航空法國(guó)際會(huì)議上，不少航空法領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)我國(guó)目前航空領(lǐng)域存在的問(wèn)題進(jìn)行深入探討，其中不乏對(duì)低空空域管理的討論。我國(guó)低空空域管理改革如何進(jìn)行？需要怎樣的法律支持？《法制日?qǐng)?bào)》記者就此與北京航空航天大學(xué)航空法研究所執(zhí)行所長(zhǎng)劉浩展開(kāi)對(duì)話。 對(duì)話 　　記者：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，私人飛機(jī)的擁有量在不斷增加。目前，我國(guó)對(duì)低空空域的管理情況如何？ 　　劉浩：截止目前，我國(guó)私人飛機(jī)的擁有數(shù)量仍然很低，通用航空器，包括熱氣球、飛艇等總數(shù)量剛剛突破1000架。而在美國(guó)，這個(gè)數(shù)字是23萬(wàn)。1000架背后隱藏的是巨大的消費(fèi)和市場(chǎng)需求。 　　對(duì)于低空空域飛行，我國(guó)有飛行基本規(guī)則、《通用航空飛行管制條例》、《民用航空使用空域辦法》、《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》、《中國(guó)民用航空空中交通管理規(guī)則》等法規(guī)予以規(guī)范；低空空域飛行的主要問(wèn)題是目前的管理方式還比較粗放，不夠精細(xì)，缺乏靈活性。在低空空域管理改革意見(jiàn)出臺(tái)前，低空空域被作為管制空域管理，導(dǎo)致低空飛行的空域?qū)徟h(huán)節(jié)多、時(shí)限長(zhǎng)，影響了低空飛行運(yùn)行的效率，同國(guó)外航空發(fā)達(dá)國(guó)家差異比較大，差距也比較大。正是在這樣的背景下，部分通用航空飛行器的擁有和運(yùn)營(yíng)單位鋌而走險(xiǎn)，出現(xiàn)了違法違規(guī)飛行。 　　記者：一段時(shí)間以來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)時(shí)常發(fā)生違法違規(guī)的“黑飛”現(xiàn)象。有人認(rèn)為，“黑飛”時(shí)有發(fā)生，原因在于對(duì)違法飛行的懲罰不夠，違法成本低。 　　劉浩：目前對(duì)私人飛機(jī)，或者叫通用航空違規(guī)非法飛行的懲罰，主要規(guī)定在民用航空法第二百零七條、飛行基本規(guī)則第一百一十八條和《通用航空飛行管制條例》第四十一條和第四十二條。處罰措施包括吊扣執(zhí)照1至6個(gè)月，停飛1至3個(gè)月，罰款2至10萬(wàn)元。我們說(shuō)違法成本低，主要是從罰款數(shù)額上來(lái)說(shuō)的。 　　不過(guò)，盡管對(duì)違法行為的罰款數(shù)額不高，但個(gè)人認(rèn)為導(dǎo)致“黑飛”的根本原因并非違法成本低，而是合法飛行的渠道不夠暢通，審批時(shí)限偏長(zhǎng)，審批權(quán)限不清；加上監(jiān)控手段還不是非常完善，擁有私人飛機(jī)飛行的個(gè)人在當(dāng)?shù)赝灿邪ㄘ?cái)力在內(nèi)的各種影響力，執(zhí)法人員也偶有徇私情節(jié)，未能“違法必究”，導(dǎo)致違法飛行近年來(lái)比較突出。 　　解決“黑飛”的途徑在于疏導(dǎo)，而不是提高違法成本；過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)違規(guī)飛行單位和個(gè)人的嚴(yán)懲并不一定能從根本上解決問(wèn)題，甚至還會(huì)助長(zhǎng)腐敗。改革低空空域管理體制，簡(jiǎn)化審批程序，提高審批效率，加強(qiáng)低空空域飛行保障，才是解決問(wèn)題的方向。 　　隨著國(guó)務(wù)院、中央軍委《低空空域管理改革意見(jiàn)》的出臺(tái)和《中華人民共和國(guó)航空法》立法進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)規(guī)劃“改革空域管理體制”任務(wù)的設(shè)定，相信國(guó)家會(huì)考慮修改《通用航空飛行管制條例》，并制訂我國(guó)的空域使用管理法規(guī)。 　　記者：目前，也有人擔(dān)心，低空空域管理改革后，私人飛機(jī)的飛行會(huì)增多，是否會(huì)出現(xiàn)私人飛機(jī)墜毀事件？如何利用法律盡量避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)？ 　　劉浩：空域的分類和劃分是一項(xiàng)技術(shù)性比較強(qiáng)的工作，空域的類別及四維邊界的劃定相互關(guān)聯(lián)，必須統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為劃出低空空域就能實(shí)現(xiàn)通用航空的發(fā)展和私人飛機(jī)的自由飛翔，通用航空的發(fā)展和繁榮是系統(tǒng)的工程。 　　空域管理體制的改革已經(jīng)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，希望在國(guó)家空管委的領(lǐng)導(dǎo)下，盡快研究制訂出適合中國(guó)國(guó)情的空域管理體制、機(jī)制，并通過(guò)立法體現(xiàn)、鞏固改革成果。但是，任何時(shí)候，我們都必須考慮到我國(guó)國(guó)土防空形勢(shì)和我國(guó)現(xiàn)有空域監(jiān)視能力，因此改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程應(yīng)當(dāng)是審慎的、有步驟的。 　　私人飛機(jī)墜機(jī)事件不僅給機(jī)上人員帶來(lái)傷害，還可能給地面、水面上的第三人和環(huán)境造成損害，必須加強(qiáng)飛行的安全管理和損害賠償制度。在安全管理方面，法律能夠做的主要包括：嚴(yán)格航空器適航管理和飛行執(zhí)照管理；制訂適當(dāng)?shù)耐ㄓ煤娇战?jīng)營(yíng)審批和非經(jīng)營(yíng)性登記制度；修改完善飛行規(guī)則；明確管制部門、空防部門、其他服務(wù)保障部門和飛行人員之間的責(zé)任分工；健全事故和事故征候調(diào)查機(jī)制；嚴(yán)肅違法違規(guī)飛行處罰制度。在損害賠償方面，法律一方面要將通用航空的第三人損害賠償保險(xiǎn)列為強(qiáng)制保險(xiǎn)，另一方面還要建立并不斷完善第三人損害賠償保險(xiǎn)理賠制度與程序。 　　記者：有觀點(diǎn)認(rèn)為目前我國(guó)航空領(lǐng)域的法律缺乏支架性法律，這嚴(yán)重制約了我國(guó)航空業(yè)的發(fā)展，您對(duì)此怎么看？ 　　劉浩：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系非常重視各行業(yè)領(lǐng)域的支架性法律，盡管我國(guó)的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成，但在航空領(lǐng)域仍然存在著支架性法律的缺失。由于缺乏能夠統(tǒng)一調(diào)整國(guó)家航空（包括軍事、海關(guān)、警察和其他國(guó)家勤務(wù)飛行）和民用航空的支架性立法，許多航空領(lǐng)域的深層次矛盾無(wú)法解決，或者說(shuō)無(wú)法根本、徹底解決，例如航空管理機(jī)構(gòu)、空域管理體制等，諸多矛盾的解決往往取決于部門協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)批示，制約了我國(guó)航空事業(yè)的發(fā)展。 　　目前，《中華人民共和國(guó)航空法》歷經(jīng)4年，已經(jīng)形成了兩個(gè)較為成熟的版本，并進(jìn)行了大范圍的調(diào)研和意見(jiàn)征求。據(jù)了解，今年年初召開(kāi)的國(guó)家空管委全會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)航空法》草案進(jìn)行了審議，有關(guān)機(jī)構(gòu)正在按照空管委全會(huì)的決策積極推進(jìn)《中華人民共和國(guó)航空法》的立法進(jìn)程。 　　記者：您在前面提到，美國(guó)的通用航空器達(dá)23萬(wàn)架，在像美國(guó)這樣通用航空比較發(fā)達(dá)在國(guó)家，有哪些立法管理經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？ 　　劉浩：首先，國(guó)外對(duì)私人飛機(jī)并非完全放開(kāi)，也有嚴(yán)格的適航、飛行計(jì)劃批準(zhǔn)制度，就連通用航空最發(fā)達(dá)的美國(guó)在“9·11”之后也開(kāi)始反思和調(diào)整其通用航空的管理制度。 　　在通用航空比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，空域?qū)崿F(xiàn)了功能導(dǎo)向性的分類管理，采取了靈活調(diào)配的機(jī)制，飛行計(jì)劃的審批制度設(shè)計(jì)較為合理，凸現(xiàn)了管理的高效和人性。 　　目前我國(guó)的空域分類、劃設(shè)和管理制度以及通用航空的飛行管制改革，包括大家最關(guān)注、曝光頻率最高的“低空空域管理改革”，都在朝著這個(gè)方向發(fā)展。 ?

北京航空航天大學(xué)航空法研究所執(zhí)行所長(zhǎng) 劉浩

《法制日?qǐng)?bào)》記者 任雪

　　一段時(shí)間以來(lái)，“低空開(kāi)放”、“開(kāi)放低空領(lǐng)域”、“低空空域開(kāi)放”等概念成為社會(huì)關(guān)注的話題，一方面，不斷有人提出適度開(kāi)放低空，以滿足正在迅速發(fā)展的私人飛機(jī)市場(chǎng)的需求；一方面，也有公眾擔(dān)心，放開(kāi)低空，是否會(huì)增加一些不可預(yù)知的安全隱患。

　　近日在北京航空航天大學(xué)舉辦的第三屆航空法國(guó)際會(huì)議上，不少航空法領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)我國(guó)目前航空領(lǐng)域存在的問(wèn)題進(jìn)行深入探討，其中不乏對(duì)低空空域管理的討論。我國(guó)低空空域管理改革如何進(jìn)行？需要怎樣的法律支持？《法制日?qǐng)?bào)》記者就此與北京航空航天大學(xué)航空法研究所執(zhí)行所長(zhǎng)劉浩展開(kāi)對(duì)話。

　　記者：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，私人飛機(jī)的擁有量在不斷增加。目前，我國(guó)對(duì)低空空域的管理情況如何？

　　劉浩：截止目前，我國(guó)私人飛機(jī)的擁有數(shù)量仍然很低，通用航空器，包括熱氣球、飛艇等總數(shù)量剛剛突破1000架。而在美國(guó)，這個(gè)數(shù)字是23萬(wàn)。1000架背后隱藏的是巨大的消費(fèi)和市場(chǎng)需求。

　　對(duì)于低空空域飛行，我國(guó)有飛行基本規(guī)則、《通用航空飛行管制條例》、《民用航空使用空域辦法》、《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》、《中國(guó)民用航空空中交通管理規(guī)則》等法規(guī)予以規(guī)范；低空空域飛行的主要問(wèn)題是目前的管理方式還比較粗放，不夠精細(xì)，缺乏靈活性。在低空空域管理改革意見(jiàn)出臺(tái)前，低空空域被作為管制空域管理，導(dǎo)致低空飛行的空域?qū)徟h(huán)節(jié)多、時(shí)限長(zhǎng)，影響了低空飛行運(yùn)行的效率，同國(guó)外航空發(fā)達(dá)國(guó)家差異比較大，差距也比較大。正是在這樣的背景下，部分通用航空飛行器的擁有和運(yùn)營(yíng)單位鋌而走險(xiǎn)，出現(xiàn)了違法違規(guī)飛行。

　　記者：一段時(shí)間以來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)時(shí)常發(fā)生違法違規(guī)的“黑飛”現(xiàn)象。有人認(rèn)為，“黑飛”時(shí)有發(fā)生，原因在于對(duì)違法飛行的懲罰不夠，違法成本低。

　　劉浩：目前對(duì)私人飛機(jī)，或者叫通用航空違規(guī)非法飛行的懲罰，主要規(guī)定在民用航空法第二百零七條、飛行基本規(guī)則第一百一十八條和《通用航空飛行管制條例》第四十一條和第四十二條。處罰措施包括吊扣執(zhí)照1至6個(gè)月，停飛1至3個(gè)月，罰款2至10萬(wàn)元。我們說(shuō)違法成本低，主要是從罰款數(shù)額上來(lái)說(shuō)的。

　　不過(guò)，盡管對(duì)違法行為的罰款數(shù)額不高，但個(gè)人認(rèn)為導(dǎo)致“黑飛”的根本原因并非違法成本低，而是合法飛行的渠道不夠暢通，審批時(shí)限偏長(zhǎng)，審批權(quán)限不清；加上監(jiān)控手段還不是非常完善，擁有私人飛機(jī)飛行的個(gè)人在當(dāng)?shù)赝灿邪ㄘ?cái)力在內(nèi)的各種影響力，執(zhí)法人員也偶有徇私情節(jié)，未能“違法必究”，導(dǎo)致違法飛行近年來(lái)比較突出。

　　解決“黑飛”的途徑在于疏導(dǎo)，而不是提高違法成本；過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)違規(guī)飛行單位和個(gè)人的嚴(yán)懲并不一定能從根本上解決問(wèn)題，甚至還會(huì)助長(zhǎng)腐敗。改革低空空域管理體制，簡(jiǎn)化審批程序，提高審批效率，加強(qiáng)低空空域飛行保障，才是解決問(wèn)題的方向。

　　隨著國(guó)務(wù)院、中央軍委《低空空域管理改革意見(jiàn)》的出臺(tái)和《中華人民共和國(guó)航空法》立法進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)規(guī)劃“改革空域管理體制”任務(wù)的設(shè)定，相信國(guó)家會(huì)考慮修改《通用航空飛行管制條例》，并制訂我國(guó)的空域使用管理法規(guī)。

　　記者：目前，也有人擔(dān)心，低空空域管理改革后，私人飛機(jī)的飛行會(huì)增多，是否會(huì)出現(xiàn)私人飛機(jī)墜毀事件？如何利用法律盡量避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)？

　　劉浩：空域的分類和劃分是一項(xiàng)技術(shù)性比較強(qiáng)的工作，空域的類別及四維邊界的劃定相互關(guān)聯(lián)，必須統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為劃出低空空域就能實(shí)現(xiàn)通用航空的發(fā)展和私人飛機(jī)的自由飛翔，通用航空的發(fā)展和繁榮是系統(tǒng)的工程。

　　空域管理體制的改革已經(jīng)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，希望在國(guó)家空管委的領(lǐng)導(dǎo)下，盡快研究制訂出適合中國(guó)國(guó)情的空域管理體制、機(jī)制，并通過(guò)立法體現(xiàn)、鞏固改革成果。但是，任何時(shí)候，我們都必須考慮到我國(guó)國(guó)土防空形勢(shì)和我國(guó)現(xiàn)有空域監(jiān)視能力，因此改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程應(yīng)當(dāng)是審慎的、有步驟的。

　　私人飛機(jī)墜機(jī)事件不僅給機(jī)上人員帶來(lái)傷害，還可能給地面、水面上的第三人和環(huán)境造成損害，必須加強(qiáng)飛行的安全管理和損害賠償制度。在安全管理方面，法律能夠做的主要包括：嚴(yán)格航空器適航管理和飛行執(zhí)照管理；制訂適當(dāng)?shù)耐ㄓ煤娇战?jīng)營(yíng)審批和非經(jīng)營(yíng)性登記制度；修改完善飛行規(guī)則；明確管制部門、空防部門、其他服務(wù)保障部門和飛行人員之間的責(zé)任分工；健全事故和事故征候調(diào)查機(jī)制；嚴(yán)肅違法違規(guī)飛行處罰制度。在損害賠償方面，法律一方面要將通用航空的第三人損害賠償保險(xiǎn)列為強(qiáng)制保險(xiǎn)，另一方面還要建立并不斷完善第三人損害賠償保險(xiǎn)理賠制度與程序。

　　記者：有觀點(diǎn)認(rèn)為目前我國(guó)航空領(lǐng)域的法律缺乏支架性法律，這嚴(yán)重制約了我國(guó)航空業(yè)的發(fā)展，您對(duì)此怎么看？

　　劉浩：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系非常重視各行業(yè)領(lǐng)域的支架性法律，盡管我國(guó)的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成，但在航空領(lǐng)域仍然存在著支架性法律的缺失。由于缺乏能夠統(tǒng)一調(diào)整國(guó)家航空（包括軍事、海關(guān)、警察和其他國(guó)家勤務(wù)飛行）和民用航空的支架性立法，許多航空領(lǐng)域的深層次矛盾無(wú)法解決，或者說(shuō)無(wú)法根本、徹底解決，例如航空管理機(jī)構(gòu)、空域管理體制等，諸多矛盾的解決往往取決于部門協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)批示，制約了我國(guó)航空事業(yè)的發(fā)展。

　　目前，《中華人民共和國(guó)航空法》歷經(jīng)4年，已經(jīng)形成了兩個(gè)較為成熟的版本，并進(jìn)行了大范圍的調(diào)研和意見(jiàn)征求。據(jù)了解，今年年初召開(kāi)的國(guó)家空管委全會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)航空法》草案進(jìn)行了審議，有關(guān)機(jī)構(gòu)正在按照空管委全會(huì)的決策積極推進(jìn)《中華人民共和國(guó)航空法》的立法進(jìn)程。

　　記者：您在前面提到，美國(guó)的通用航空器達(dá)23萬(wàn)架，在像美國(guó)這樣通用航空比較發(fā)達(dá)在國(guó)家，有哪些立法管理經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

　　劉浩：首先，國(guó)外對(duì)私人飛機(jī)并非完全放開(kāi)，也有嚴(yán)格的適航、飛行計(jì)劃批準(zhǔn)制度，就連通用航空最發(fā)達(dá)的美國(guó)在“9·11”之后也開(kāi)始反思和調(diào)整其通用航空的管理制度。

　　在通用航空比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，空域?qū)崿F(xiàn)了功能導(dǎo)向性的分類管理，采取了靈活調(diào)配的機(jī)制，飛行計(jì)劃的審批制度設(shè)計(jì)較為合理，凸現(xiàn)了管理的高效和人性。

　　目前我國(guó)的空域分類、劃設(shè)和管理制度以及通用航空的飛行管制改革，包括大家最關(guān)注、曝光頻率最高的“低空空域管理改革”，都在朝著這個(gè)方向發(fā)展。